Continua a far discutere la sentenza del Consiglio di Stato che ha affermato il principio che una guida turistica essendo di rango nazionale non può essere abilitata da una Regione in assenza di una legge nazionale che indichi tempi e modalità, come avviene per una esame di maturità e per qualsiasi abilitazione professionale. Dunque, una sentenza che ha pesanti ripercussioni da un punto di vista legislativo e amministrativo per le regioni, così come si evince dalle riflessioni di Saverio Panzica, esperto in legislazione turistica, che riportiamo di seguito.
“Il 26 agosto 2020 con la sentenza n. 01240/2020 Reg.Ric. il Consiglio di Stato si è pronunciato sulla legittimità dei concorsi per accedere alla professione di guida turistica. Nella predetta sentenza il Consiglio di Stato ha ribadito che la materia delle professioni rientra tra le materie concorrenti di cui all’articolo 117 comma 3 della Costituzione. Pertanto, lo Stato deve disporre le leggi quadro/cornici e le regioni devono legiferare nel rispetto delle leggi quadro. Nella considerazione che, alla data odierna, lo Stato non ha emanato alcuna norma quadro, in materia di professioni turistiche non protette, la cui abilitazione è prevista ai sensi dell’articolo 33 comma V della Costituzione, il Consiglio di Stato ha annullato il concorso per l’abilitazione alla professione di guida turistica bandito dalla Regione Calabria, a seguito del ricorso di alcune guide già abilitate, di una Associazione di guide e di un sindacato.
Ricordo che, di contro, le cosiddette professioni turistiche protette: “guide alpine e maestri di sci” sono state già disciplinate da due specifiche leggi quadro: legge 2 gennaio 1989, n. 6 “Ordinamento della professione di guida alpina” e legge 8 marzo 1991, n. 81 “Legge-quadro per la professione di maestro di sci e ulteriori disposizioni in materia di ordinamento della professione di guida alpina”, in quanto dette professioni turistiche rientrano tra le professioni protette disciplinate dall’articolo 2229 del codice civile, che, tra l’altro, prevede albi dedicati nei quali vengono inseriti i professionisti abilitati.
La sentenza appellata, tra l’altro, – SINTESI DEL TESTO ORIGINALE – ha condivisibilmente premesso che la disciplina delle professioni turistiche non rientra nella materia “turismo”, ma nella materia “professioni”, con la conseguenza che lo Stato è legittimato a dettare i principi generali in materia; ha dunque affermato che il frazionamento su base regionale dell’accesso alla professione di guida turistica è stato espunto dall’ordinamento con la legge 6 agosto 2013, n. 97 (legge europea 2013), la quale, all’art. 3, stabilisce come l’abilitazione alla professione di guida turistica sia valida su tutto il territorio nazionale (parificando anche il cittadino dell’U.E. abilitato in altro Stato membro).
Rileva dunque nella materia oggetto di scrutinio anzitutto la tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. e), Cost., sotto il profilo della piena liberalizzazione delle prestazioni di servizi.
E comunque la disciplina dell’abilitazione alle professioni turistiche non attiene alla materia del turismo, ma a quella, di legislazione concorrente (ex art. 117, comma 3, Cost.), delle professioni; ha chiarito al riguardo la giurisprudenza costituzionale che la determinazione dei principi fondamentali della disciplina di una determinata professione spetta sempre allo Stato, prescindendosi, al fine dell’attribuzione della materia delle “professioni” alla competenza concorrente dello Stato (espressiva dell’esigenza di una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia anche coerente con i principi dell’ordinamento comunitario), dal settore nel quale l’attività professionale si esplica (in termini Corte cost., 20 giugno 2008, n. 222).
Osserva la Sezione come l’abilitazione alla professione turistica sia inoltre intuitivamente correlata anche alla “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali”, materia rientrante anch’essa nella legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost. (così Cass., I, 18 maggio 2006, n. 11751).
Ne discende un complessivo assetto che esclude la competenza legislativa regionale in materia di abilitazione alla professione di guida turistica, senza che possa validamente opporsi la condizione di inerzia del legislatore statale, alla quale, come sottolineato dalla stessa sentenza appellata, «non appare possibile porre rimedio a livello regionale (e provinciale), anche in ragione dell’interferenza con la materia della “concorrenza”, di esclusiva competenza statale».
A questo punto c’è da chiederci quale sia lo stato normativo vigente, in ITALIA, in materia di professioni turistiche non protette.
Ritengo che un intervento della Corte Costituzionale sarebbe stato opportuno già dalla pubblicazione della legge di riforma costituzionale del titolo V della Costituzione con la l. Costituzionale n. 3/2001, che ha dato piena attuazione all’art. 5 della Costituzione, che riconosce le autonomie locali quali enti esponenziali preesistenti alla formazione della Repubblica. I Comuni, le Città metropolitane, le Province e le Regioni che sono enti esponenziali delle popolazioni residenti in un determinato territorio e tenuti a farsi carico dei loro bisogni. L’azione di governo si svolge a livello inferiore e quanto più vicino ai cittadini, salvo il potere di sostituzione del livello di governo immediatamente superiore in caso di impossibilità o di inadempimento del livello di governo inferiore (principio di sussidiarietà verticale). La riforma è stata necessaria per dare piena attuazione e copertura costituzionale alla riforma denominata ‘Federalismo a Costituzione invariata’ (l. 59/1997).
Infatti, la materia delle professioni turistiche aveva già subito due significative variazioni: la prima riguarda l’abrogazione delle legge quadro sul turismo legge n. 217/1983, a sua volta abrogata dalla legge n. 135/2001, la legge 217/1983, tra l’altro, aveva disciplinato, con l’articolo 11, le figure professionali turistiche. La legge 29 marzo 2001, n. 135, abrogativa della legge n. 217/1983, con l’articolo 7 comma 5. Aveva così definito le professioni turistiche “Sono professioni turistiche quelle che organizzano e forniscono servizi di promozione dell’attivita’ turistica, nonche’ servizi di assistenza, accoglienza, accompagnamento e guida dei turisti”. La stessa legge n. 135/2001 veniva abrogata dall’articolo 3 lettera l) del “Codice del turismo – decreto legislativo n. 79/2011 e ss.mm.eii.”. Conseguentemente la definizione di professioni turistiche “non protette” risulta vigente quella prevista dall’articolo 6 del “Codice del turismo” che così recita: ART. 6 (Definizione) 1. Sono professioni turistiche quelle attività, aventi ad oggetto la prestazione di servizi di promozione dell’attivita’ turistica, nonche’ servizi di ospitalità, assistenza, accompagnamento e guida, diretti a consentire ai turisti la migliore fruizione del viaggio e della vacanza, anche sotto il profilo della conoscenza dei luoghi visitati.
Risulta, estremamente, significativa l’interpretazione letterale dei termini “assistenza, accompagnamento e guida, infatti, sino a prova contraria, “e” nella lingua italiana è una congiunzione, con funzione coordinativa tra due o più termini di una proposizione con la stessa funzione o due o più proposizioni dello stesso tipo. Ciò prova che il legislatore non ha inteso distinguere il ruolo di guida e accompagnatore, altrimenti avrebbe usato la congiunzione “o” che ha valore disgiuntivo e coordina due o più elementi che hanno la stessa natura grammaticale oppure due o più proposizioni dello stesso tipo, esprimendo esclusione reciproca, contrapposizione, alternativa.
Del resto il legislatore, in merito all’articolo 6 del “Codice del turismo”, non avrebbe potuto distinguere la figura professionale turistica di guida da quella di accompagnatore, perché la disciplina dell’Unione Europea, in tema di professioni, recepita dal DECRETO LEGISLATIVO n. 206/2007 Attuazione della direttiva 2005/36/CE e della direttiva 2006/100/CE, novellato dal DECRETO LEGISLATIVO n. 15/2016 Attuazione della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, recante modifica della direttiva 2005/36/CE, deriva dai seguenti principi generali del diritto dell’Unione Europea:
LE PROFESSIONI TURISTICHE NELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA DIRITTO DI STABILIMENTO – LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI
Base giuridica
Articoli 26 (mercato interno), da 49 a 55 (stabilimento) e da 56 a 62 (servizi) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
Obiettivi
Le persone che esercitano attività indipendenti e i professionisti o le persone giuridiche ai sensi dell’articolo 54 del TFUE che operano legalmente in uno Stato membro possono: i) esercitare un’attività economica in un altro Stato membro su base stabile e continuativa (libertà di stabilimento: articolo 49 del TFUE); o ii) offrire e fornire i loro servizi in altri Stati membri su base temporanea pur restando nel loro paese d’origine (libera prestazione dei servizi: articolo 56 del TFUE). Ciò presuppone non soltanto l’abolizione di ogni discriminazione basata sulla nazionalità ma anche, al fine di poter veramente usufruire di tale libertà, l’adozione di misure volte a facilitarne l’esercizio, compresa l’armonizzazione delle norme nazionali di accesso o il loro riconoscimento reciproco. Art. 30. Condizioni per il riconoscimento delle attività di cui alla Lista III dell’allegato IV.
Alla luce di quanto sopra esposto si ritiene improcrastinabile la predisposizione, da parte dello Stato, di una legge quadro sulle professioni turistiche non protette, per le seguenti ragioni:
- Adeguarsi in modo chiaro ed inequivocabile alla disciplina dello Stato italiano in materia di professioni – articolo 117 comma 3 della Costituzione;
- Adeguarsi alla disciplina dell’Unione Europea in tema di professioni coerentemente con quanto già legiferato con: il DECRETO LEGISLATIVO n. 206/2007, novellato dal DECRETO LEGISLATIVO n. 15/2016;
- Permettere alle regioni italiane di recepire la legge quadro e potere pubblicare i bandi per la figura professionale di ACCOMPAGNATRICE TURISTICA, con le varie specifiche specializzazioni in tema di: AMBIENTE; BENI CULTURALI; ENO/GASTONOMIA; MARE; al fine di garantire nuove prospettive di lavoro per i giovani che intendono operare in questo settore e, soprattutto, per non mortificare le legittime aspettative che scaturiscono da specifici percorsi formativi, meglio se: lauree e dottorati di ricerca”.